El coordinador de la CEIAR repasa con VERDE los primeros pasos de la nueva política de riego: los cambios en la exoneración fiscal, la salida al cuello de botella energético, el mecanismo de reserva de agua para los proyectos multiprediales y su visión sobre el lugar del agua en el desarrollo agropecuario del país.

¿Cuáles son los pasos que viene dando la CEIAR?

El decreto que crea la Comisión estableció la definición de una política estratégica de riego, recogiendo una preocupación que compartían todos los partidos políticos: en la campaña electoral anterior hubo coincidencia en el tema. Se crea esta institución, que pone en la órbita de Presidencia la responsabilidad de llevar adelante el instrumento, articulando cuatro ministerios: Ganadería, Agricultura y Pesca; Industria, Energía y Minería; Ambiente, y Economía y Finanzas. Preside Presidencia, en un ámbito donde participan el presidente y los cuatro ministros, y hay un segundo nivel —que es el que presido en su nombre— que es el Comité Operativo de la CEIAR.

La hoja de ruta se definió en la primera acta, con dos objetivos: promover el riego en Uruguay y, antes, entender el riego del presente —sus limitantes, sobre todo en el modelo de acumulación de agua y represamiento— para proyectar el futuro. A eso se suma una agenda de largo plazo que incorpora la energía, la promoción de inversiones, la formación de recursos humanos y el vínculo con los colectivos técnicos, en una disciplina que, aunque Uruguay tiene 150.000 hectáreas de arroz, es todavía nueva para cultivos de riego suplementario.

Por cómo está conformada la comisión, ¿se puede decir que el riego pasa a ser una política de Estado?

Es una política de Estado, que requiere acuerdo entre los distintos actores para tener permanencia en el tiempo. La vocación de esta administración es construir una política transversal dentro del Poder Ejecutivo. Por eso, terminado el diagnóstico, los primeros interlocutores fueron las comisiones de Agricultura del Senado y de Diputados: no íbamos a dejar que los legisladores se enteraran por la prensa de lo que estamos proponiendo.

¿Cómo fue ese intercambio con los legisladores?

Hay coincidencia, y no creo que sea solo por esa reunión: en la campaña electoral todos los partidos hablaron de riego. Había una sensibilidad especial por la sequía de 2023/24, que le costó a Uruguay US$1.800 millones. La política de riego no está pensada para resolver la sequía en sí —eso no se puede resolver—, pero sí para preparar mejor a algunos sectores frente a los déficits hídricos que hay casi todos los años, aunque no salgan en las noticias. La producción de maíz o de soja en Uruguay tiene déficit hídrico nueve de cada diez años: algunos años faltan 100 milímetros, otros 500. Por eso el concepto de riego suplementario, que mejora la ecuación productiva y da estabilidad al flujo financiero, genera un ambiente atractivo para una inversión que es difícil, porque es cuantiosa, costosa y de amortización larga. De ahí que se generan una serie de instrumentos para promoverla.

¿Cómo hacer para que haya más riego aun en un escenario de precios como el actual de los granos?

Actúan las dos cosas, y no necesariamente en forma simultánea: puede haber un cambio en la exoneración en un momento en que los precios no son buenos, pero ninguna de estas inversiones se evalúa de un año para el otro, sino en función del flujo. Un elemento clave es el período de la exoneración: si de cinco años de amortización hay tres de precios bajos, se hace difícil hacerla efectiva. Cuando asumí en el Ministerio, en 2010, había menos de 4.000 hectáreas con riego de pivote; hoy estamos arriba de las 70.000. Eso respondió, en algunos momentos, a buenos ciclos de precios —2012, 2013, 2014, con la soja a US$500 y el maíz a US$270—, pero también a los estímulos de la COMAP: cuanto mayores fueron esos estímulos, mayores los períodos de inversión. En la modificación de la grilla que hicimos en 2012 incorporamos dos variables —adaptación al cambio climático y tecnologías limpias— de forma que US$10.000 puestos en riego tenían mayor puntaje de exoneración que la misma suma puesta en un tractor, y mucho más que en una camioneta. Es razonable, porque la renuncia fiscal se justifica en algo que va a generar un aumento de la producción, el empleo y la actividad. Por eso, en la nueva grilla de análisis de proyectos —la del decreto de diciembre de 2025— incorporamos los aportes de la CEIAR: el mismo proyecto que en noviembre tenía 50 puntos de exoneración hoy tiene 70.

Uno de los temas que genera más preocupación es la energía, un elemento sensible. ¿Cómo se viene trabajando?

La energía es un tema sensible por varias razones. La primera, porque es un componente de costo: el costo variable no pesa tanto frente a la semilla, la urea o los agroquímicos, pero el problema aparece con el riego suplementario, porque hay años en que no hace falta regar y el cargo por potencia contratada pesa igual, sobre todo al superar los 250 kilovatios. La mayoría de los regadores con sistemas presurizados tienen contratada la tarifa de mediano consumidor —hasta 240 kilovatios— y, al superar esa escala, el costo fijo prácticamente se duplica. Resulta contradictorio: en un ambiente donde queremos promover el aumento del área, estamos castigando la escala. Otro elemento es que el riego ya cuenta con descuentos importantes: 15% de la factura y el beneficio comercial de tarifa punta-llano.

Antes de avanzar, ¿cómo queda entonces la potencia contratada?

Se está creando un producto comercial, una tarifa zafral de riego —todavía no está redactada—, para que el cargo por potencia contratada zafral sea igual o menor al que hoy tienen los medianos consumidores. Los arroceros, que consumen mucha más agua como costo variable, son casi todos zafrales, porque el costo por kilovatio variable en esa tarifa es un poco más barato que en la de mediano consumidor. Esta nueva tarifa va a incorporar el costo fijo por potencia contratada del mediano consumidor, y el salto a gran consumidor va a quedar en 800 kilovatios por servicio, de modo que va a ser difícil que algún sistema de riego presurizado quede fuera de esa categoría: la mayoría va a permanecer como mediano consumidor.

¿Y cuánto impacta eso en dólares por hectárea?

Hay estimaciones aproximadas: un mediano consumidor con 0,9 kilovatios contratados por hectárea tiene un impacto de unos US$120 por hectárea; al pasar a gran consumidor sube a US$200 y pico. Es un salto grande, sobre todo porque es un costo fijo: si un año no se planta, igual hay que pagarlo. El problema fue planteado en la reunión de Regadores Unidos del año pasado, donde hubo productores que llegaron a evaluar complementar la electricidad con diésel.

¿Esto que menciona cambia el escenario?

Sí, mejora la situación y además permite darle previsibilidad a beneficios que ya existen, como el descuento del 15% y el punta-llano, que representan bastante dinero. Hoy esas dos ayudas son discrecionales, año a año, según el gobierno de turno. Para quien evalúa el riesgo de una inversión es muy distinto tener ese beneficio fijo por diez años a que dependa cada año de un exhorto del Poder Ejecutivo y una resolución del Directorio de UTE. Eso es determinante, y creo que en esto hay mejoras sustanciales.

¿El tema de la energía queda resuelto?

El costo de la energía, sí. Después está otro tema mucho más complejo, que no se resuelve con una resolución: el acceso a la energía. Los sistemas de electrificación rural están dimensionados originalmente para el consumo doméstico —5,5 o 6 kilovatios— y de pronto se les pide 200 kilovatios para poner dos bombas en una represa; eso implica refuerzos de línea. Hay un programa clásico de UTE en el que el ente aporta parte del costo entregando materiales, y el productor contrata la obra —una inversión de ambas partes—, pero a los pocos años otro vecino pide otros 200 kilovatios y lo que se hizo queda chico. Ir corriendo de atrás encarece todo. Lo ideal sería tener una planificación, pero son inversiones que no se pueden anticipar sin que después se concreten.

¿Qué implica el riego multipredial?

Multipredial es una asociación en una inversión de riego societaria, con uso del agua compartido entre distintos predios o empresas. En un extremo está la lógica del represamiento y el riego dentro del propio campo; en el otro, la posibilidad de que varios productores —o no productores— se asocien en una sociedad agraria con objeto de riego para construir la obra hidráulica o el equipamiento. Por un lado están quienes proveen el agua y, por otro, quienes la van a usar: es un acuerdo de suministro de un servicio de riego entre quien tiene el agua y quien la va a utilizar como insumo estratégico de la producción. Quienes riegan con un esquema de pivote tienen que hacer, además, un conjunto de inversiones intraprediales —la fuente de agua está fuera del predio, pero el pivote, la tubería y el motor que presuriza están adentro— y comunicar el predio donde se almacena el agua con el predio donde se va a utilizar.

Ese es uno de los principales cambios que introdujo la Ley N.º 19.553 de 2017 respecto de la de 1997: desacopla el almacenamiento y la gestión del agua del riego en sí. Crea la Sociedad Agraria con objeto de riego, autoriza el tránsito del agua por cursos, cañadas o arroyos —antes no se podía— y establece que los beneficios fiscales de la COMAP a la sociedad, cuando no pueden descontarse de su renta, se trasladen a las empresas individuales que invierten en ella. Eso estimula la asociación y no limita los socios a agricultores o regantes: puede inyectarse capital, capacidad empresarial y capacidad de estructurar negocios adicional a la que ya existe en el sector.

¿Y hay interés real en invertir en esta clase de proyectos?

Vamos a ver. Cuando lo analizo con gente que estructura negocios o trabaja en tributación, la percepción al ver la cantidad de instrumentos es que “debería haber cola para esto”. No es fácil armar asociaciones de largo aliento, con sociedades que duran muchos años; por eso ponemos los estímulos: el decreto reglamentario de la ley, que estaba sin reglamentar, y dos artículos de la última rendición de cuentas. Uno exonera del impuesto a la renta los beneficios fiscales que la sociedad de riego traslada a cada socio individual. El otro genera una exoneración de impuestos a los arrendamientos o servidumbres acordadas en las superficies donde se van a construir represas de carácter multipredial. Eso apunta a estimular a un actor clave: el que tiene que consentir el cambio de uso del suelo en la parte de su predio que va a quedar bajo agua.

¿A partir de qué escala se considera un proyecto multipredial?

Lo establece el decreto con claridad: tiene que haber un beneficio para varios agentes económicos diferentes. No tienen que ser veinte ni diez; tienen que ser agentes económicos distintos que promueven una inversión distinta de lo que sería una inversión individual.

Lo ambiental siempre está sobre la mesa. ¿Cómo se viene trabajando ese aspecto?

Lo ambiental es mucho más que un tema cuantitativo, aunque también lo es: el caudal ambiental es cuánta agua de la que escurre por una cuenca se puede interceptar y cuánta hay que dejar escurrir para que siga cumpliendo su función en los ecosistemas. Hay también un tema cualitativo, y es razonable que genere preocupación: de qué manera impacta el cambio de no regar a regar en la calidad del agua del embalse y en la del río aguas abajo. Es un tema a considerar, a la luz de la experiencia de Uruguay en el arroz y de lo que pasa en otros lugares.

¿Lo ve como una limitante?

No. Hay suficiente evidencia científica en Uruguay de que cualquier proceso no agrícola, cualquier proceso humano, genera un efecto antrópico: si no tuviéramos 3 millones de habitantes seríamos mucho más “naturales”. El problema es que la sostenibilidad es una definición amplia —ambiental, social y económica— y la cuestión es cómo mitigamos los efectos y cuántos podemos evitar. Un ejemplo, en nutrientes: la eficiencia de aprovechamiento del fósforo y del nitrógeno, que se absorben en función del agua disponible, cae en los períodos de déficit hídrico y mejora cuando se riega.

Si la comparación es no producir nada y mantener el pastizal natural, contra eso no hay nada que discutir, pero implicaría que buena parte de la población uruguaya tuviera que emigrar. No hay que quedarse en la trinchera productivista, donde por producir vale cualquier cosa, ni poner el ideal ambiental por delante del empleo y del desarrollo. Si esto funciona con decreto, ley, promoción fiscal y energía eléctrica, faltan todavía dos capítulos que considero la gran agenda de la CEIAR: la formación de recursos humanos y técnicos, y la investigación académica que dé respaldo a cada decisión. Y, por último, tener muy claro que el gran desafío de un país agropecuario como Uruguay —75% de las exportaciones son agropecuarias— es administrar con inteligencia el conflicto entre la necesidad de construir reservas hidráulicas como instrumento de resiliencia socioeconómica y los impactos ambientales que ese cambio en la forma de producir genera.

Hace falta armonizar, no pararse en la trinchera del productivismo ni en la del ambientalismo. La propia Ley de Riego de 2017 creó las sociedades agrarias, los beneficios fiscales, la figura del operador de riego, los caudales ambientales —que antes no existían— y la evaluación ambiental estratégica. No es que Aguerre solo hable de riego: fui de los primeros productores de arroz con certificación ecológica exportada a Europa, y en materia de conservación ambiental no se la doy a nadie.

¿Qué pasa con la burocracia? ¿La ventanilla única puede acelerar lo que hoy está demorado en materia de riego?

Si ya es difícil regar, la burocracia lo hace más difícil, aunque a veces es necesaria. La ventanilla única —en elaboración, probablemente no lista hasta el año que viene— apunta a simplificar los trámites y darles trazabilidad: hoy una concesión de riego implica gestiones en el Ministerio de Ganadería y en el de Ambiente por separado. La idea es que, como en cualquier trámite electrónico, el interesado cargue toda la información en un solo portal y no se entere a los tres meses de que le faltó algo. Es la misma lógica que la Ventanilla Única de Inversiones o la de Comercio Exterior.

En una segunda etapa queremos incorporar también a UTE y a la COMAP, para que cuando alguien presente un proyecto la UTE ya sepa en qué cuenca y pueda anticipar si hay energía disponible, en lugar de resolverlo después de otorgado el permiso.

Habla de represas multiprediales y riego asociativo, pero eso no implica que, por otro lado, se deje de apuntar al riego individual

Para nada. Los beneficios que ya existían y los que acabamos de mejorar —que fue lo primero que mencioné, tratando de mejorar las condiciones del riego del presente— no son multiprediales. Creo, aunque no puedo demostrarlo, que la demanda de riego va a seguir siendo más importante en lo individual que en lo multipredial: todo el que tenga la posibilidad de acceder a un riego individual va a preferirlo antes que uno colectivo. Es una cuestión de poder o no poder. La pregunta es qué pasa con quien no tiene esa posibilidad, sea porque no tiene escala o porque no tiene la condición topográfica para hacer su propio embalse.

Y una aclaración: siempre hablamos de represa, pero hay cursos de agua donde no hay que descartar el bombeo, como en los sistemas que ya existen sobre el río Uruguay, desde Bella Unión hasta Fray Bentos, o incluso sobre el Río de la Plata, donde en su momento evaluamos un proyecto de bombeo. Ahí hay que analizar infraestructura, demanda energética, distribución del agua y tamaño de los predios.

¿Qué otro río podría aprovecharse en esa situación, además del Uruguay y el de la Plata?

Ambos no tienen limitaciones de caudal. Habría que estudiar el río Negro, que tiene comprometidos sus caudales por las represas hidroeléctricas y por UPM, así que ahí hay que tener cuidado; prefiero no opinar sobre algo que no conozco en detalle. Lo que sí es cierto es que este país tiene una orografía —una sucesión de cañadas y lomadas— muy generosa, que combinada con los 1.500 milímetros de lluvia anuales da mucho margen.

¿Cómo se imagina que debería estar el Uruguay en materia de riego en los próximos años?

Voy a cumplir 70 años y hace 45 que empecé como ingeniero agrónomo en Bella Unión, regando caña de azúcar. Después me incorporé al arroz y hoy estoy también en la ganadería, donde regar apenas el 5% de la superficie tiene un efecto de apalancamiento importante sobre cualquier indicador de productividad. No pienso el riego como un objetivo en sí mismo, sino como un instrumento: de más seguridad, de más empleo, de más inversión y, tal vez, del instrumento para que mis hijos no tengan que emigrar y mis nietos puedan vivir en un país desarrollado, a partir de nuestras ventajas comparativas —las que nos dio la naturaleza— mejoradas con investigación, inversión y compromiso intergeneracional, para terminar siendo proveedores de alimentos de máxima calidad, con valor agregado ambiental.

Uruguay consumía 500.000 toneladas de maíz; hace seis o siete años llegó al millón, hace dos al millón y medio, y este año estamos en 2,5 millones de toneladas. Eso se explica porque la carne y la lechería están traccionando la demanda, por una relación de precios favorable respecto del maíz. El riego es el objetivo en la medida en que produce maíz, pero no tendría sentido producir maíz para competir con Ucrania, Iowa, Entre Ríos, La Pampa o Córdoba: me gusta pensar el maíz como insumo intermedio para producir proteína de alto valor biológico, diferenciada y con valor agregado ambiental. Un “diamante proteico” que se ofrece a un consumidor preocupado por lo nutricional y por lo ambiental, por el calentamiento global y las emisiones del ganado. Ese consumidor no va a dejar de comer carne por las emisiones de gases de efecto invernadero —aunque se dieran totalmente por ciertas, cosa muy discutible—; capaz come un poco menos, pero va a pedir mucha más información sobre cómo se produjo el animal y qué impacto tuvo en el ambiente.

Eso no significa renunciar a nuestra ventaja comparativa: los 14 millones de hectáreas de campo natural que tenemos. Pero tampoco sostener la cadena productiva exclusivamente sobre pastizales, cuando hay una variabilidad de entre 60% y 70% en la oferta de materia seca entre un año y otro. Somos un eslabón de una cadena de suministro global, y en una cadena siempre manda el último eslabón: el consumidor. Un consumidor que quiere un producto uniforme cualquier día del año, sin que le importe si hubo un año seco o lluvioso. Algunos van a querer una certificación grass fed —alimentado a pasto—, pero la enorme mayoría va a querer lo que da la terminación a corral: terneza, sabor, calidad, tamaño y uniformidad. Para sostener esa uniformidad, el frigorífico uruguayo se está integrando verticalmente con el corral, que es la última etapa del proceso agrícola y la primera del industrial: la mejor manera de planificar la oferta es tenerlo integrado, y el negocio es rentable. Hoy yo mismo tengo corral, hago el ciclo completo, porque si tuviera que comprar ganado tendría una duda muy grande sobre cuánto vale el novillo que entra al corral: con esta demanda, el novillo de reposición pasa a ser un recurso escaso, lo que va a intensificar la recría y, como la recría no puede hacerse sin la cría, también la cría. Uruguay puede o no puede ser un país que faene 3 o 3,2 millones de animales, con una tasa de extracción del 31%, y presentarse al mundo como el país de las razas británicas cruzadas, donde el producto final pasa entre el 75% y el 80% de su vida en condiciones naturales de pastizal, con suplementación estratégica que garantice todos los años una secuencia de producción que alimente los corrales y las cadenas ganaderas —un sector que mueve el 7% del PBI.

Eso no es propio de un país desarrollado: depender solo de la intemperie, con la variabilidad climática de este país, con años Niño en los que hay períodos sin producción. Uruguay importa unas 3 millones de toneladas de maíz a un precio de paridad de importación unos US$40 más caro que la paridad de exportación: son US$120 millones que terminan como beneficio para el productor de pollo, de leche o de carne.

El riego es un instrumento para lograr otros objetivos, que no son solamente kilos de maíz. El problema es cómo se encadena: si transformo agua en maíz o transformo agua en carne trazable, con valor agregado ambiental y certificación. Hay algunos riesgos en el horizonte, vinculados a la inocuidad, que habrá que enfrentar de la manera más preventiva posible. Pero ese es el escenario de un Uruguay desarrollado sobre la base de sus recursos naturales, aprovechando de manera más eficiente un recurso básico: el agua.